Mali Saydamlık

Mali saydamlık bilgi edinme hakkının bir sonucu olup demokrasinin vazgeçilmez unsurlarından biri olarak kabul edilmektedir. Özellikle son yıllarda hem finansal alanda yaşanan ekonomik krizlerin hem de siyasal alanda yaşanan istikrarsızlıkların önemli bir nedeninin de kamu mali yönetiminde saydamlığın olmayışı ile açıklanması, mali saydamlığın önemini artırmıştır. Bu çerçevede mali saydamlığın izlenmesi, değerlendirilmesi ve güçlendirilmesi için hem ulusal hem de uluslararası düzeyde IMF ve IBP gibi kuruluşlarca standartlar geliştirilmiş ve ülke raporları hazırlanmıştır. Türkiye'de ise mali saydamlığın güçlendirilmesine yönelik ilk çalışmalar 2000'lerin başında başlamış ve kamu mali yönetiminin saydam bir şekilde yeniden yapılandırılması için günümüze kadar birçok yasal ve idari düzenleme gerçekleştirilmiştir. Bu çalışmada mali saydamlığın öneminden hareketle Türkiye'de mali saydamlığın durumu değerlendirilmekte ve mali saydamlığın güçlendirilmesine yönelik önerilerde bulunulmaktadır.

In many developing and developed countries, voluntary-arbitrary policies which have been corruptively applied to financial discipline have brought rule-based financial policies into question. Increasing budget deficit in Turkey, significant rise in public debt stock and current deficit depending on saving gap have increased the economic fragility, bringing up efforts to construct a regular financial structure. Turkey, having conducted financial process under the anchoring of IMF till 2008, has put medium-term programme (MTP) into operation since 2008 as a result of the search for a new anchor. This study aims to present an evaluation of the process of fiscal rule in Turkey which has not yet become legalised.

06.03.2018 tarihli ve 30352 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan “Yükseköğretim Kanunu İle Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun” ile 18.06.2018 tarihli “Lisansüstü Tezlerin Elektronik Ortamda Toplanması, Düzenlenmesi ve Erişime Açılmasına İlişkin Yönerge” gereğince tam metin erişime açılmıştır.1050 Sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu'nun yürürlükten kaldırılarak Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun yürürlüğe konulması ile Türk kamu mali yönetim sistemi yeniden yapılandırılmıştır. Bu yeniden yapılandırma çerçevesinde, katma bütçe uygulaması kaldırılmış, konsolide kavramı kapsama dahil yeni idarelerle genişletilerek merkezi yönetim bütçesine dönüştürülmüştür. 2006 yılının başında yürürlüğe giren 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu mali yönetim sistemine yeni kavramlar ve kurumlar getirilmiştir. Bu kavram ve kurumlar arasında, mali saydamlık, hesap verilebilirlik, kaynakların etkin kullanımı, stratejik planlama, perf...

06.03.2018 tarihli ve 30352 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan “Yükseköğretim Kanunu İle Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun” ile 18.06.2018 tarihli “Lisansüstü Tezlerin Elektronik Ortamda Toplanması, Düzenlenmesi ve Erişime Açılmasına İlişkin Yönerge” gereğince tam metin erişime açılmıştır.1050 Sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu'nun yürürlükten kaldırılarak Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun yürürlüğe konulması ile Türk kamu mali yönetim sistemi yeniden yapılandırılmıştır. Bu yeniden yapılandırma çerçevesinde, katma bütçe uygulaması kaldırılmış, konsolide kavramı kapsama dahil yeni idarelerle genişletilerek merkezi yönetim bütçesine dönüştürülmüştür. 2006 yılının başında yürürlüğe giren 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu mali yönetim sistemine yeni kavramlar ve kurumlar getirilmiştir. Bu kavram ve kurumlar arasında, mali saydamlık, hesap verilebilirlik, kaynakların etkin kullanımı, stratejik planlama, perf...

1980’li yıllarda yeni kamu yönetimi anlayışı kapsamında gelişmiş ülkelerin kamu
yönetimlerinde ortaya çıkan dönüşümlerin etkisiyle birçok alanda yeni anlayışlar ve kavramlar
ortaya atılmıştır. Bu dönüşüm ve değişim, hesap verebilirlik ve saydamlık ilkelerinin önem
kazanmasına neden olmuştur. Türk kamu bürokrasisi de yaşanan bu değişime ayak uydurmak
adına bazı önemli düzenlemelere imza atmıştır. Özellikle koalisyon hükümetlerinin kamu
yönetiminde etkisiz kalması mali yönetimi de sekteye uğrattığı değerlendirilmektedir. Küresel
ölçekte rekabetin olduğu bugünün dünyasında ülkeler, uluslararası arenada kabul edilebilir ve
karşılaştırma yapmaya olanak veren yeni politikara ihtiyaç duymaktadır. Bu yeni politikaların
uluslararası kabul görmüş ilkelere uygun şekilde tasarlanması ve uygulanması önem
kazanmıştır. Bu politikaların başında mali saydamlık, hesap verilebilirlik ve açıklık ilkelerinin
ön plana çıktığı gözlemlenmiştir. Türkiye’de de Ak Parti’nin 2003 yılında tek başına iktidara
gelmesiyle küresel ilkeler doğrultusunda AB’nin ve IMF’nin de etkisiyle mali yönetimde
şeffaflık, tüm mali mevzuata ve uygulamalara yansıtılmaya çalışılmıştır. Mali saydamlık her ne
kadar fiili olarak uygulanıyor olsa da pratikte bazı sorunlar halen varlığını sürdürdüğü
görülmektedir. Bunların başında mali saydamlığı en etkili sağlayıcı konumunda olan mali
raporlar tam anlamıyla yayınlanmamakta ya da bazı kısımları bu raporlara eklenmemektedir.
Bu da kamu mali yönetiminde mali saydamlığı irdelenmesi gereken bir sorun olarak ortaya
çıkmaktadır. Bu bağlamda çalışmada mali saydamlık kavramı ve mali saydamlık ilkeleri ile
ilgili kavramlara değinilmiş olup Türkiye’de ve dünyada mali saydamlığın ne seviyede
uygulandığının değerlendirilmesi yapılarak Türkiye’de mevcut durumun tespiti ortaya
konulmaya çalışılmıştır.

Devletin garanti vermesi, sık karşılaşılan ama içeriği bulanık bir olgu olarak, farklı hukuk alanlarının buluştuğu bir temelden yeşerir ve kolları muhtelif iktisadi ve sosyal bağlamlara uzanır. Neoliberal kurguda değişime uğramış ve iç içe geçmiş yeni rolleriyle devlet, koşula bağlı bir borçlanmayla kamu hizmetinin finansmanını desteklemeyi seçer. Bu seçimin faydasını ve maliyetini ayrı kişiler üstlenir. İşte böyle bir gerilim noktasında duran devlet garantileri, kavramları, hukuki mekanizmaları ve eksiklikleriyle anlatılmaya ve anlaşılmaya muhtaçtır. Bu eser, devlet garantilerinin ne demek olduğu, nasıl bir düzende verildiği, bu düzenin iktisadi ve sosyal temelini nerede bulduğu gibi sorulardan yola çıkarak yüzünü bu ihtiyacı gidermeye çevirmiştir.

Son yıllarda kamu mali yönetiminde yaşanan dönüşüm yasama organının bütçe gözetimini ve mali saydamlığı daha
önemli hale getirmiştir. Çalışmanın temel amacı, yasama organının etkin bütçe gözetimi gerçekleştirmesi durumunda mali
saydamlığın artıp artmadığını belirlemektir. Yasama organının bütçe gözetimi ile mali saydamlık arasındaki ilişki İki Aşamalı
En Küçük Kareler Yöntemi (2SLS) ile ampirik olarak test edilmiştir. Uluslararası Bütçe Ortaklığının 2017 yılında yayınlanan
Açık Bütçe Anketi verilerinin kullanıldığı analizde 115 ülkeye yer verilmiştir. Analiz sonucunda yasama organının bütçeyi
etkin gözetlemesi durumunda mali saydamlığın artacağı sonucuna ulaşılmıştır. Ayrıca çalışmada yasama organının bütçe
gözetimini ve mali saydamlığı etkileyen faktörler de belirlenmiştir.
Anahtar Kelimeler
Bütçe gözetimi, Mali saydamlık, Yasama organı, İki Aşamalı En Küçük Kareler Yöntemi (2SLS)
An Econometric Analysis of the Relationship between the Budget Oversight Function of the Legislature
and Fiscal Transparency
Abstract
The transformation in the public fiscal management in recent years has made legislative budget oversight and fiscal
transparency more important. The main purpose of the study is to determine whether the actualization of efficient
budget oversight by the legislature would increase fiscal transparency or not. The relationship between the budget
oversight of legislature and the fiscal transparency is tested empirically with the 2-Stage Least Squares Method (2SLS).
In the analysis of International Budget Partnership dated 2017 and in which the Open Budget Survey data is used, 115
countries are given place. According to the results of the analysis it is determined that in case of an efficient budget
oversight by the legislature, fiscal transparency would increase. Furthermore the factors that affect legislative budget
oversight and fiscal transparency are determined in the study.
Keywords
Budget oversight, Fiscal transparency, Legislature, Two-Stage Least Squares Method (2SLS)

Temsili demokrasilerde meşruiyet, politika yapıcıların vatandaşların taleplerine ne derecede cevap verildiği konusunda halkta oluşan güvenle doğrudan ilintilidir. Böyle bir güvenin oluşturulması ve sürdürülmesi ise modern devlet yapılarında doğru enformasyon kanallarının yaratılması, yönetimde saydamlığın oluşturulması, hesap verilebilirlik ve katılımcılık yönündeki çabalarla şekillenmektedir. Günümüzde, bilgi edinmede saydamlık, konu özelindeki en önemli birkaç olgudan biri olarak addedilebilir. Saydamlık; hükümetin karar ve uygulamalarının analizi açısından vatandaşların konularla ilgili veri ve dosyalara ulaşabilmesi durumu olarak tanımlanmaktadır. Bu kavramın uygulamada da varlığı halinde, halkın yozlaşma ve hukuksuzlukları önleyerek yönetimlerini hesap verilebilir tutacağı değerlendirilmektedir. Saydamlık ve hesap verilebilirlik sayesinde toplum görevlendirmiş olduğu vekillerinin, kendisi için ne düzey ve kalitede mal ve hizmet ürettiğini denetlemiş olacaktır. Yine bu yolla, demokratik katılım mekanizmalarını da devreye sokarak sadece seçim dönemlerinde değil, asil-vekil ilişkisini süreç içerisinde de şekillendirme şansına sahip olacaktır. Bu anlamda bilgi edinimi katılımcılık açısından belki de en önemli unsur olarak ele alınmaktadır. Konuya vatandaşlar açısından yaklaşıldığında, bugünün demokratik olarak adlandırılan ülkeleri de dâhil olmak üzere hemen her ülkede, saydamlık konusundaki vatandaş memnuniyet seviyelerinin düşük düzeylerde olduğu söylenebilir. Başta IMF, OECD ve Dünya Bankası gibi genel kabul gören kurumların raporları olmak üzere, çeşitli uluslararası kurum ve kuruluşların karşılaştırma ve göstergeleri bu konuda yol gösterici olsa da henüz kesin çıkarsamalar yapmak için erken bir zaman diliminde bulunulmaktadır. Sosyal medyayı da kapsayacak şekilde, ‘açık devlet’ ve ‘internet kullanımı’ konusunda çalışmalar yapan çeşitli düşünce (think tank) kuruluşlarının (Örneğin; International Country Risk Guide (ICRG), Open Government Partnership (OGP), Pew Research Center, World Justice Project (WJP) vb. organizasyonların) sayısı ve veri setleri arttıkça, bunların topluca değerlendirilmesi üzerinden bazı anlamlandırmalar yapılabilecektir. Böylece, yalnızca maliye değil kamunun her alanında hesap verilebilirlik, şeffaf devlet, katılımcılık, bilgi edinme ve toplumsal uyum gibi konular üzerine görece anlamlı sonuçlara ulaşılabilecektir. Bu çalışma, ana yönleri itibariyle açıklanma gayretinde bulunulan (Uluslararası düzeyde başta OECD, Türkiye özelinde ise 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu olmak üzere çeşitli yasalarla çerçevesi çizilmeye gayret edilen) mali disiplin, mali saydamlık, hesap verilebilirlik, bütçe hakkından doğan katılımcılık gibi olguları sosyal medya perspektifinden irdeleyecektir. Kuramsal yaklaşımlar ile temel çerçevenin çizilmesini takiben internet, dijital dünya ve sosyal medyanın bu alan üzerinde hâlihazırdaki ve olası etkileri eldeki veriler doğrultusunda analiz edilecek ve genel bir değerlendirme yapılacaktır.

Temsili demokrasilerde vatandaşlar seçilmişlere devrettikleri karar alma
ve uygulama yetkisinin amacına uygun şekilde kullanılıp kullanılmadığının
hesabını sormak isterler. Bütçe ise vatandaşlar ile vekiller arasındaki yetki
devrini somutlaştırmaktadır. Bütçe kararlarının etkin, ekonomik ve verimli
şekilde uygulanıp uygulanmadığını yasama organı çeşitli araçlar ile
gözetlemektedir. Çalışmada hükümetin en önemli politika dokümanı olan
bütçenin yasama organı tarafından gözetlenmesi hesap verebilirlik
açısından değerlendirilmiştir. Gözetleme işlevi bütçe politikalarının ve
programlarının belirlenmesinden bütçe uygulama sonuçları ve
performanslarına kadar geniş bir süreçte gerçekleştirilir. işlevsel bir hesap
verebilirlik mekanizması bütçenin etkin gözetimine ve kurumlar arasındaki
sağlıklı koordinasyona bağlıdır.
Anahtar Kelimeler: Bütçe Gözetimi, Yasama Organı, Hesap Verebilirlik,
Asil-Vekil Teorisi
The Budget Oversight Function of the Legislature as an
Effective Accountability Mechanism
Abstract
In representative democracies, citizens want to call ‘the elected’ to
account whether they use the authority to take decisions and to apply them in the appropriate way or not. The budget embodies the delegation of authority
between the citizens and deputies. The legislature observes whether
decisions on budget are applied effectively, economically and efficiently with
various instruments. In the study the oversight of the budget, which is the
most crucial policy document of the government, by the legislature is
assessed in terms of accountability. Oversight function is realised through a
comprehensive process including the determination of budget policies and
programs, and the budget application results and performance. A functional
accountability mechanism depends on effective oversight of budget and a
healthy coordination among organisations.
Keywords: Budget Oversight, Legislature, Accountability, PrincipalAgent
Theory

Kamu bütçeleri, kamunun bütün gelir ve harcamasını kapsayan kamu mali yönetiminin en temel
politika ve idare araçlarıdır. Belirli bir zaman dilimi için geçerli olan ve yönetimin en temel
dayanağını oluşturan bütçeler, aynı zamanda yolsuzluğun önüne geçilmesinde ve demokrasinin
yükseltilmesinde araç olarak kullanılan temel politika dokümanlarıdır. Varlığını seçmenlerin
vermiş olduğu politik güçten alan bütçelerin uygulanma yöntemi “güç alışverişi” ve/veya “yetki
devri” nedeniyle özel bir önem taşımaktadır. Halkın iradesinin bütçesel sürece tam anlamıyla
yansıması bütçelerin hazırlanmasında, uygulanmasında ve denetlenmesinde etkin ve etkili bazı
temel ilkelerin varlığını gerektirmektedir. Söz konusu temel prensiplerin en başında ise bütçelerin
açık ve samimi bir şekilde uygulanması gelmektedir.
Türk bütçe tarihinde bütçelerin açıklığı ve samimiliği ilkelerine, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim
ve Kontrol Kanunu’nun yürürlüğe girdiği 2006 yılına kadar teorik düzeyde bağlı kalınmış ve
nihayet ilk kez bu tarihten sonra kanun metnine dâhil edilerek ayrı bir önem atfedilmiştir.
Çalışmada Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nu ile birlikte bütçesel süreçte bu ilkelere ne
düzeyde bağlı kalındığı teorisyenlerin ve uygulayıcıların bakış açılarıyla değerlendirilmeye
çalışılmıştır.
Çalışmada elde edilen bulgular; ödenek üstü harcama yapılmasını önleyen yeterli mekanizmaların
bulunmadığı, bütçelerin samimiyet prensibi çerçevesinde hazırlanılmadığı, açıklanan ekonomik ve
mali verilerin güvenilirliğinin düşük bir seviyede kaldığı, merkezi yönetim birimlerinin kaynak
tahsisi öncesinde tahsis yapılacak kamu idareleri hakkında yeterli bilgi ve belgeye sahip olmadığı,
kamu kurumlarının bütçe tekliflerini gerçekçi hazırlamadıkları ve doğru bir şekilde kamuoyu ile
paylaşılmadığı şeklinde karamsar sonuçların yanında; harcama yetkililerinin yetki ve
sorumluluklarının ise açık ve uyumlu bir şekilde düzenlendiği, kamu idarelerinin bütçe
uygulamalarını kamuoyuna düzenli aralıklarla duyurulduğu şeklinde umut verici sonuçları da
barındırmaktadır.
Anahtar Kelimeler: Kamu Bütçesi, Açıklık ve Samimiyet İlkeleri, 5018 Sayılı Kamu Mali
Yönetim ve Kontrol Kanunu

Abstract
Goverment budgets, including all incomes and expenditures of public sector, are the main policy
and administration instruments of public finance management. Budgets that are valid for a certain
period of time and primary support for managements are key policy documents, and also those
help to prevent corruption and raising the democracy. The way of budget implementation method
has a significant importance because of the “power exchange” or/and “devolution”. The
willpower of people fully reflect the budgetary process so this requires efficient and effective
some basic principles in the preparation, implementation and control process of budgeting. Clarity
and accuracy are the most important principle in the preparation, implementation and control
process of budgeting. Clarity and accuracy are the most important principles in the implementing
of budgeting process.
In Turkish budgeting history, the clarity and accuracy principles has examined theoretically until
these principles were incorporated into the text law with Public Financial Management and
Control Law which came into force in 2006. In this paper we tried to examine the level of
adhering to clarity and accuracy principles at budgeting process after the Public Financial
Management and Control Law was inured.
Results from this work show not only pessimistic results like; absence of preventing higher
expenditure appropriations systems, lack of preparing budgets within the framework of the
principle of accuracy, low level of reliability in described economic and financial data, insufficent
information about public administrations before the allocation of resources process, unreliable
public institutions’ budget proposals; but also show promising results as succesfull arrangement at
authorities and responsibilities of spending authority and prosperous consequents about the
announcing the budget practices to the public at regular intervals.
Keywords: Government Budget, Principles of Clarity and Accuracy, Public Financial Management and Control Law